深合区建设：合作治理 服务澳门

二零二三年二月，《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》（简称《发展促进条例》）公布，明晰了合作区与广东省、珠海市和澳门的合作治理关系，强调服务澳门经济民生的宗旨和使命，为横琴粤澳深度合作区（简称合作区）的发展提供了法律层面的制度保障。《发展促进条例》是《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（简称《建设总体方案》）的落实和明细，在发展新产业、建设新家园、构建新体系、健全新体制等方面提出了更为具体化和详尽化的政策设想。其中，健全粤澳共商共建共管共享的治理体制，可谓是“发展新产业、建设新家园、构建新体系”的根基，它致力于建立和完善蕴含“赋权治理、责任治理、协同治理和共享治理”等内涵的合作治理体制。

赋权治理：立足广东事权

赋权治理是促进合作区发展的基本原则。广东省人大常委会法工委副主任余建红在介绍《发展促进条例》中就指出，《发展促进条例》的制订主要体现了“目标导向”、“问题导向”以及“最大程度放权赋能”的三方面特点。当中，“目标导向”指的是，全面贯彻落实中央决策部署，聚焦促进澳门经济适度多元发展主题主线和琴澳一体化发展目标，着力推动澳人澳资澳企在合作区加快聚集发展；“问题导向”指的是，重点明确合作区管理执行机构的职能定位，理顺与广东省、珠海市有关单位之间的权责关系，优化澳资企业在合作区发展，完善澳门居民在合作区就业生活。“最大程度放权赋能”指的是，落实《总体方案》关于“合作区上升为广东省管理”以及“加大赋权力度”的要求，按照“能放尽放、应放尽放”的原则，建立放权赋能长效机制，最大限度赋予合作区改革发展自主权。“最大程度放权赋能”，体现的就是放权治理、分权治理、赋权治理和授权治理的精神。

根据《发展促进条例》有关规定，赋权治理主要体现在广东省政府及其有关部门、珠海市及其有关部门向合作区执行委员会的委托和授权。具体可细分为四种情况，一是有法律、法规、规章规定由设区的市及以下人民政府及其有关部门行使的经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能，可以由合作区执行委员会及其工作机构行使；二是法律、行政法规、国务院部门规章明确由省人民政府及其有关部门行使的经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能，委托给合作区执行委员会及其工作机构行使；三是广东省地方性法规、广东省政府规章规定由省人民政府及其有关部门行使的经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能，交由合作区执行委员会及其工作机构行使；四是广东省人民政府及其有关部门承接的国家管理职权，经国务院及其有关部门同意后，可以交由合作区执行委员会及其工作机构行使。

值得一提的是，在赋权治理中，合作区并不是完全被动地接受有关授权和委托，而是可以积极争取有关授权。《发展促进条例》明确规定了，支持合作区主动申请授权支援合作区以清单式申请授权方式，在经济管理、营商环境、市场监管等重点领域深化改革、扩大开放。

责任治理：明晰合作区决策执行监督权责

从上个世纪末、本世纪初合作治理模式兴起以来，人们便意识到合作治理虽然有着适应社会事务复杂化和分散化的好处，但也存在着“责任空心化”的风险，尤其合作治理中责任问题是不可回避的重要问题。在合作区合作治理体制中，《发展促进条例》充分关注到各治理机构的职责和责任问题，在《建设总体方案》的基础上，明细了合作区管委会、执委会以及广东省派出机构的基本权责，从而使合作区的决策、执行、监督的责任体系更为明确和清晰。

首先，合作区管理委员会是负责合作区开发管理的议事决策机构，成员单位是广东省和澳门特别行政区有关单位、珠海市人民政府、中央驻粤相关机构。合作区管理委员会有统筹决定合作区重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免等四大重大事项的职权。其中，重大规划包括合作区总体发展规划、国土空间规划、重要项目规划、年度工作总结和计划安排，年度预决算建议草案等；重大政策包括需要广东省政府支援的重大政策，需要争取国家支援的产业、财税、人才、通关、创新创业等方面的重大政策，合作区立法建议等；重大项目包括合作区的基础设施建设、产业发展和公共服务等领域的重大项目。重大项目的具体标准由合作区管理委员会另行制定；重要人事任免，包括提出管理委员会副主任建议人选，任免管理委员会秘书处秘书长、副秘书长和执行委员会主任、副主任，以及执行委员会职能设置、工作机构和人员额度等事宜。合作区管理委员会四大重大事项职权的明细化规定，使得合作区管理委员会的职权有了较为清晰的界定，从而有利于合作区管理委员会的职权圈定在真正重大的、例外的事项，防止大事小事都要在合作区管理委员会汇报和通过。

其次，合作区执行委员会是合作区管理委员会的日常工作机构，被赋予了“合作区建设主体执行责任”的角色。《建设总体方案》中，合作区执行委员会主要有六大职能，分别是国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等职能。在这个基础上，《发展促进条例》将合作区执行委员会的职能细化为国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、教育医疗、文化体育、社会保障等八大行政管理和公共服务职能。与此同时，合作区执行委员会及其工作机构还被赋予了“承担合作区经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能的法定机构”的定位。此外，《发展促进条例》还规定了，原中国（广东）自由贸易试验区珠海横琴新区片区管理委员会、原珠海市横琴新区管理委员会及横琴镇人民政府的经济、民生管理等相关行政管理和公共服务职能，由合作区执行委员会及其工作机构承担。

第三，广东省派出机构负责党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等四项属地管理职能，配合合作区管理委员会和执行委员会推进合作区开发建设。由于合作区的政策执行存在合作区执行委员会和广东省派出机构两套体系，因此合作区政策执行存在“双轨制”的元素。在这个情况下，《发展促进条例》进行了两个方面的对接处理，为提升政策执行的效率和效能。一方面，要求广东省派出机构与合作区执行委员会建立重大事项通报、重要工作衔接协同工作机制，加强日常信息互通共享。另一方面，要求广东省人民政府派出机构与合作区执行委员会的职责分工不明确的，由双方协商一致后报合作区管理委员会备案，协商达不成一致意见的，由合作区管理委员会协调解决。

最后，《发展促进条例》规定了合作区建设的四层监督。第一层是广东省审计主管部门层面的审计监督。第二层是合作区管理委员会层面的廉政审计机制，对合作区执行委员会及其工作机构开展廉政监督和审计监督。第三层是合作区管理委员会对合作区促进澳门经济适度多元发展成效的年度评估，并将评估结果向粤港澳大湾区建设领导小组报告。第四层是特定领域的监督，比如合作安全生产监督、区财税金融政策监督等方面的工作。

协同治理：全面构建统筹协调和资源保障机制

在粤澳共治横琴的合作治理实践中，牵涉到“一国两制”下中央、广东、珠海以及澳门的境内外不同政府之间的动态复杂关系，需要化解可能的冲突和矛盾，维系合作关系的持续发展。在这方面，《发展促进条例》着眼于从广东省、珠海市以及合作区多方发力，全面建立合作区治理的统筹协调机制和资源保障机制，达成协同治理。

首先是强化广东省政府的统筹协调和资源保障。《发展促进条例》规定，广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组办公室应当发挥统筹协调、决策参谋、推动落实的作用，负责协调广东省有关单位支援合作区开发建设。其中，在合作区的社会管理、城市管理和民生事务等和珠海市协商达不成一致意见的，由广东省人民政府协调解决。与此同时，广东省相关部门应当强化政策支持和资源保障，对涉及合作区的事项创造条件、优先安排。广东省一体化政务服务平台和一体化行政执法平台应当向合作区执行委员会及其工作机构开放。

其次，《发展促进条例》凸显了珠海市在合作区建设中的重要角色，尤其强调了要建立健全珠海市与合作区的畅通对接沟通机制和体现珠海市在合作区建设中的支援、服务和保障功能，“发展珠海市应当与合作区建立健全长效对接沟通机制，支援、服务和保障合作区开发建设”。

最后，《发展促进条例》关注到决策与执行紧密互动的重要性，致力建立合作区管理委员会和执行委员会之间的直接工作联系机制。《发展促进条例》明确规定了，合作区管理委员会广东省方面的成员单位应当与合作区执行委员会及其工作机构建立直接工作联系机制，对合作区执行委员会各工作机构给予业务指导支持，协助解决实际问题。

共享治理：合作区收益均等分配、互利互惠

从二零二一年九月《建设总体方案》印发颁布以来，“共商共建共管共享”新体制中，粤澳双方如何进行收益共享，深受社会各界广泛关注。然而，《建设总体方案》对此并没有定位，只是表明了“支持粤澳双方探索建立合作区收益共享机制，二○二四年前投资收益全部留给合作区管理委员会支配，用于合作区开发建设”。此次的《发展促进条例》，对粤澳双方的收益共享有了较为明确的说法。首先，合作区收益共享机制的建立，由广东省与澳门特别行政区协商建立。其次，合作区国有土地使用权出让收入扣除成本后由合作区与珠海市均等共享。最后，合作区国民经济统计指标资料纳入珠海市统计。我们认为，这在一定程度上体现合作区收益均等分配、互利互惠的立场和取向，有利于合作区得到各方的支援和可持续发展。这是因为从合作治理的包容性要求，只有当合作区的发展满足和包容合作各方的利益需求时，合作才能得到实质性的巩固和拥护。

总而言之，《发展促进条例》围绕着服务澳门经济民生的基本宗旨，着眼于建立赋权治理、责任治理、协同治理和共享治理的合作治理体制，从而为促进澳门经济适度多元、便利澳门居民生活就业、推动琴澳一体化发展奠定良好的制度保障。从一定意义上来看，它赋予了合作区更多自主的权力空间，明晰了合作区政策制定执行监督的权责，协调了珠海与澳门在合作区运作实践中的可能张力，确保了合作区在服务澳门的同时实现收益共享，是推进“一国两制”事业行稳致远的新探索。