王振民：寻找香港国安法的立法原意

法律的生命在于实施。立法只是第一步，实施才是立法的目的。法律的实施如果不比法律的制定更加重要的话，起码同等重要，实际面临的问题还要更难、更複杂。在香港国安法生效实施两年半之际，1月13日，全国港澳研究会举办“保证香港国安法准确实施”专题研讨会，全国政协副主席、国务院港澳办主任夏宝龙就香港国安法实施一系列重大问题发表重磅致辞，深刻总结香港国安法实施以来取得的巨大成就，重温、重申香港国安法立法的要旨和原意，特别是就如何确保香港国安法准确贯彻实施提出有针对性、指导性的意见，十分重要和必要。致辞给我们一个重要的启示就是，按照立法原意实施法律，既是法律实施的基本要求，也是准确实施法律唯一正确的方法。

要实施好一部法律，就必须寻找立法的原意，按照立法者的原意指导法律的贯彻实施。因为法律实施要实现的是立法者的意图，而不是为了实现任何非立法者，即任何其他组织或者个人的意图，否则立法就没有达到预期效果。若每个组织、个人都根据自己的理解实施法律，就会乱了套，这个国家就不是法治国家。这是法治的基本要求，即严格按照立法者立法时要达到的意图和目的实施法律，这才能叫做“准确实施”。因此，在执法、司法的时候，寻找立法原意就变得非常重要。准确的执法、司法就是要做到准确理解并不折不扣贯彻执行立法者的意图，达到立法者的目的。找到立法原意就找到了法律实施正确的方法、路径和钥匙，从而打开法治之门。法学研究的价值就在于帮助执法者、司法者寻找立法的原意。夏宝龙副主席的致辞重温香港国安法立法要旨和原意，对香港国安法的全面准确贯彻实施很有帮助，具有很强的指导意义。　　

一部法律、一个法律条款真正的立法原意只有一个，不可能有两个、多个。在成文法系，最了解立法原意的就是法律的制定机关。因此，国家宪法规定由全国人大常委会统一行使法律的解释权。香港国安法是全国人大授权全国人大常委会制定的一部全国性法律，在香港和内地同时实施。在中国法律体系之下，当然是它的制定机关──全国人大常委会最清楚香港国安法真正的立法原意。香港特区行政长官建议提请全国人大常委会释法，其实质也是希望全国人大常委会能够清晰表明，香港国安法对有关问题的立法初衷和考虑是什麽、解决有关问题的制度机制是什麽。　　

香港国安法是一部集实体法、程序法、组织法、行政法于一体的综合性国安立法，实施过程一定会遇到很多具体的实际问题需要解决。作为国家宪法规定的权威法律解释机关，全国人大常委会第一次解释香港国安法，必须着眼长远，从完善制度机制角度考虑类似问题将来如何处理解决。“人大释法”最大的目的就是为将来解决类似问题提供了方式和路径，具有制度建设的重要意义。　　

这就是全国人大常委会解释香港国安法第十四条和第四十七条的原因。其实，在制定法律时，立法者就已经考虑到了这些问题，规定了这些条款。也就是说解决问题的方法和钥匙已经在法律条款里边，只是没有完全说清楚，没有十分明确相关问题，例如香港特区国安委决定的法律效力，这需要全国人大常委会进一步讲清楚。这就是释法的功能，是释法要解决的问题。有论者讲“人大释法”把解决相关问题的权力“交给”了行政长官和特区国安委，这个说法不够准确。因为这本来就是立法者的意图，不是这次才“交给”的，而是立法的时候就已经“交给”了，“人大释法”使这个立法意图更加清晰化、更加可以执行，从而完善了相关制度机制，不是重新建立新的制度机制。　　

要从整个法律体系去理解　

把问题“交给”特区处理，这正是香港国安法设计其执行机制的初衷和意图。正如夏宝龙副主席所言，基于国家安全属于中央事权，中央拥有完整的国安立法权、执法权和司法权。如果不实行“一国两制”，就像内地、像其他国家，“中央”对所属一切地方行政区域的所有国家安全事务负责到底，垂直管理，一管到底，用俗话说“一竿子插到底”，这从法理、道理上讲没有任何问题，完全符合各国维护国家安全的理论与实践。但是，我们在香港实行“一国两制”，考虑到香港的实际情况，中央在制定国安法时没有把内地的国安体制“移植”到香港特区，而是把维护国家安全的主要权力和责任赋予给特区，中央保留根本责任，兜底解决特区层面解决不了的问题。这是“双执行机制”重大而独特的制度创新。“人大释法”完全根据立法原意解释第十四条和第四十七条，“释”出了立法者按照“一国两制”方针解决特区维护国家安全体制机制的深层次考虑和意图。　　

既然“人大释法”再次明确把解决具体问题的权力和责任赋予了特区国安委，特区国安委如何寻找立法原意，最重要的有两点需要把握。　　

一是寻找立法原意不仅要看法律条文本身，也要看这部法律所属的整个法律体系。一个完整的法律体系，无论是我国以宪法为核心、以成文法为基础的法律体系，或者香港以判例法为基础的普通法体系，都是有机的生命体，不是众多法律杂乱无章地堆砌在一起。其中每一部法律都不是孤立存在的，而是整个法律体系的有机组成部分。所有的法律之间都是互相关联、有机衔接的。大学法学院除了教给学生具体的法律外，很重要的就是要教给学生整个法律体系的灵魂和法律之间是如何衔接的。　　

例如，关于律师问题，我国《律师法》全面系统规定了国家实行的律师制度，其第五条规定在内地申请律师执业的一个必要条件，就是“通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”。这是中国关于律师制度唯一的权威法律规定。根据我国律师制度，无论是否国安案件，一切中国法律的问题都要请通过中国法律职业资格考试、具有中国法律职业资格的中国律师，而不是面向全世界可以随便请各国律师办理中国法律的案件。归根结底，维护当事人的合法权益必须依靠本国本地律师，不可能把希望寄託在几个外国律师身上。这也是各国律师立法的惯例，各国皆然，也都要保护本国律师行业的利益，都不会允许外国律师随便在本国执业。既然《律师法》对中国的律师制度已经作出了明确规定，我国290多部其他立法就不需要再专门规定关于如何请律师的问题了，除非另有特殊情况。否则，我国290多部法律，每一部都要重複《律师法》的规定，这完全没有必要。这同样是世界各国各地区共同的立法惯例，香港也不例外。再比如，香港基本法第十八条规定，“全国性法律除列于本法附件三者外，不在香港特别行政区实施。”那麽我国其他290多部法律就不需要每一部都规定“本法不在香港特区实施”，这是一个道理。　　

既然香港国安法是全国人大常委会根据全国人大的授权制定的，是属于中国法律体系的全国性法律。寻找香港国安法关于律师问题的立法原意，就不能孤立地看香港国安法，而要把香港国安法放在中国整个法律体系里边来认识和理解。表面上看，香港国安法似乎没有规定律师问题，好像是立法“漏洞”，其实香港国安法根本不需要另外规定律师制度，在立法者的潜意识中这个问题早已解决，相信在法律实施过程中如果遇到了律师问题，有关人员会自动“顺藤摸瓜”找到《律师法》。只要了解中国律师制度，了解中国法律体系，了解各国的立法惯例，这些都是不言而喻的。因此，寻找香港国安法立法原意，离不开这部法律出生的法律“大家庭”，即整个国家的法律体系。香港国安法在立法上没有问题，这种处理方法既符合中国的立法理论和惯例，也符合世界各国各地区立法的理论和实践。　　

真正认识国安的极度重要性　

当然，这绝对不是说国家所有法律都对香港特区有法律效力。一部全国性法律要在香港特区产生法律效力，必须严格按照香港基本法第十八条处理。迄今为止，香港基本法附件三所列的全国性法律只有14部。也就是说，除了国家宪法，以及这14部法律，其他全国性法律不在香港实施。这里的意思是说，要在香港特区贯彻实施好包括香港国安法在内的这14部全国性法律，要了解有关立法原意，就必须认识了解宪法和其他全国性立法。特别是国家宪法，是国家整个法律体系的灵魂和核心。我们拥有不同的法律体系，但是我们拥有共同的宪法。宪法既规定了国家法律统一的原则，又允许实行“一国两制”“一国两法系”，这是国家宪法的伟大高超之处。“一国两制”之下，两套法律体系既相互独立运转，又不是“鸡犬之声相闻，老死不相往来”，我们每一天都要交往，都要走动。认识彼此、了解彼此、尊重彼此，十分重要。　　

二是寻找香港国安法关于律师问题的立法原意，还有一个视角就是看其对检察官和法官是如何规定的。相较于处理一般刑事犯罪案件，香港国安法对处理危害国家安全犯罪案件的警察、检控官、法官作出了一些另外的规定：香港特区警务处设立维护国家安全的部门，负责人由行政长官书面徵求中央驻港国安公署的意见后任命；香港特区律政司设立负责危害国家安全犯罪案件检控的工作部门，负责人由行政长官书面徵求中央驻港国安公署的意见后任命，检控官由律政司司长徵得香港特区国安委的同意后任命；处理危害国家安全犯罪案件的法官，由行政长官从香港特区现有法官中进行指定，行政长官在指定前可徵询香港特区国安委和终审法院首席法官的意见。法官、检控官和律师都是法庭的重要成员，缺一不可。既然香港国安法对检控官和法官都作出了另外规定，其关于律师问题的立法原意就十分清楚了，必然有另外的考虑和规则，即国安因素。因此，要寻找某一个条款的立法原意，还要看这部法律对其他相关问题是如何规定的。一部法律也是有灵魂、血肉相连的生命有机体，其内部各个部分都是相互关联、不是孤立存在的，把律师问题与检控官、法官的规定孤立开来看，就会产生认识上的偏差。　　

总之，法律与法律之间、一部法律内部各个制度机制之间，都是相互关联的。我们既要看到一部法律、法律的一个条款作为个体的存在，也要看到一个法律体系、一部法律作为一个有机整体的存在。　　

根据香港国安法和这次“人大释法”，特区国安委要承担起解决香港国安法实施中遇到具体问题的法定职责，不仅要加强对香港国安法本身的研究，还要了解国家宪法、对我国整个法律体系有全面系统的认识，还要把香港国安法里边的各个制度机制作为一个整体来认识理解，这样就能够寻找到立法的要旨和原意。　　

夏宝龙副主席致辞还给我们一个重要启示，无论大陆法或者普通法，都应该很好地维护自己国家的安全，也都能够很好地维护国家安全，不存在任何障碍。在这方面，普通法还有自己的特色和优势，即万一没有成文法，可以寻找判例；如果没有判例，还可以马上创制判例。普通法在英国、美国都很好地维护了英国、美国的安全。在香港，自然也理应如此。关键是要有心，只要内心深处真正认识到国家安全的极端重要性，就一定能做到。中央信任特区、支持特区、尊重特区，相信香港特区一定能够贯彻实施好香港国安法，并运用包括普通法在内的本地法律维护好国家安全，履行好自己维护国家安全的天职。