湾区研究 ▍世界三大湾区建设发展经验——纽约湾区

纽约湾区（New York Bay Area）位于纽约州东南哈德逊河口，濒临大西洋。纽约港宽广、深浅适当，是西半球最优良的海港。在相当长的时间里，纽约是欧洲人进入北美地区和加勒比海地区的重要门户，是欧洲和美洲之间最重要的联系纽带。纽约湾区面积达2.15万平方公里，吸引了逾4000万人口的定居与就业（约占美国总人口超一成）。在19世纪80年代开始逐步发展，现在已经成为美国甚至全球最有吸引力的地区之一。世界500强企业中有22家来自纽约湾区；全美最大的500家公司，1/3以上的总部均设在纽约湾区。纽约曼哈顿是CBD的发源地，是世界第一大经济体美国的经济和文化中心，也是联合国总部大楼的所在地。国际大投行如摩根斯坦利、高盛、花旗银行、摩根大通等，总部均设在纽约。纽约也同时被多个全球知名金融中心指数多年均稳定测评为国际第一金融中心，华尔街更是作为世界金融核心而著名，拥有纽约证券交易所和纳斯达克证券交易所，美国7家大银行中的6家，2900多家世界金融、证券、期货及保险和外贸机构均设于此,因此纽约湾区又被称为“金融湾区”。以下将从基础设施、产业布局配置、人才发展、治理模式、社会参与等多个层面来看纽约湾区的发展历史。

纽约湾区不仅有优越的港口，其内河航运也具有天然的优势：哈德逊河将经济迅速发展的纽约州北部和新英格兰西部紧密联系了起来，作为主要的交通航运的枢纽，纽约的影响延伸到内陆的中部和北部。1825年伊利运河开通以后，纽约的腹地又得以进一步扩展到了北美著名的五大湖水域以及周围广阔富饶的农业区。1904年，纽约市的一系列新运输系统开始运作，其中最著名的便是由纽约大都会运输署（MTA）负责运营的纽约地铁。根据MTA官方统计，其地铁、巴士、列车每年为纽约提供约27亿人次运力（相当于全国公共交通运能的三分之一以及全国铁路运能的三分之二）。

美国从20世纪40年代开始大力发展基础设施建设，而政府对各城市基础设施建设投入力度与该地区是否有与之相适宜的大都市区发展规划直接相关，这也促使各地越加重视其所在区域的发展规划工作，而以纽约为中心的东北部大都市带在都市区发展规划方面启动最早，加之该区域是美国的政治、经济和文化中心，因而该区域获得的基础设施建设资金较充足，并以此为契机，投资建成了贯穿整个区域核心都市的高速公路、高速铁路和民用航空等基础设施，涉及200条水运航线、14条铁路线、404千米长的地下铁道、3个现代化航空港以及稠密的公路网，从而大大便利了湾区内各城市间的联系，使得各种生产要素能够在区域内较为高效地流动和配置，这有利于湾区内各地的社会经济相对均衡发展，并为该区域最终发展成为今天世界级湾区奠定了坚实的物质基础。

纽约湾区的产业结构是一个集群系统，第一个集群是以金融业为引领的高端生产性服务业，作为促进制造业技术进步、产业升级和提高生产效率的专业服务保障。第二个集群是以高端人才为支撑的创意产业，包括广告业、娱乐业、传媒业、文化产业等。在这两个引领性产业集群之外，是为大规模高端人口聚集提供各种各样服务的产业集群，包括旅游、餐饮、商贸等。这样一个富有活力的经济结构，加上朝气蓬勃的多元化人口结构，形成整个纽约湾区活力四射、影响力巨大的大都市经济。这样的产业空间布局经历了改造才逐渐形成。

第一，对日益衰落的能源密集型产业与劳动密集型产业及时淘汰或将其向远郊迁移。利用纽约市完备的基础设施和减免税收政策和金融政策吸引初创及小微企业到这里发展。与传统能源密集型的大企业相比，初创及小微企业能够进一步激发劳动市场的活力，提供更多更灵活的就业岗位，同时恢复和巩固纽约市经济结构多样性的传统优势，保持其经济活力。同时，利用纽约湾区汇聚的诸多全球顶尖高等学府、科学研究机构的优势，研究和开发高科技产品，适应知识经济时代社会发展的新趋势。

第二，大力发展生产性服务业。自二十世纪七十年代到二十一世纪以来，纽约湾区生产性服务业就业人数占总就业人口比重从约25%逐步攀升至约60%。强大的生产性服务业及其国际化指向是纽约经济高速发展的关键。纽约市的国际金融中心、贸易中心的地位得以保持并强化。截止目前最新情况，纽约服务业占地区经济比例已达近九成，主要服务业类别主要均为生产性服务业，包括法律、会计、金融、管理咨询等。

其一，高校汇聚，人才集聚。纽约湾区拥有16所世界大学第三方指数（TUI）名TOP100的学校，集聚了诸如哥伦比亚大学、康奈尔大学、耶鲁大学、普林斯顿大学及纽约大学等众多全球著名高校，为纽约湾区提供了高素质的人才资源储备和高新科技研究实力基础。针对纽约移民城市的特点，发挥高素质国际化人力资源的作用，使跨国精英成为城市发展的关键阶层，为其带来了庞大的资本和先进的技术，大大加快了纽约的城市化进程。其二，移民涌入，加速城市化进程。纽约湾区是典型的国际移民之都，2010-2019年纽约湾区净增加83.7万名国际移民，大量移民对纽约湾区经济的影响是多方面的，不但缓解了其发展建设中日益尖锐的劳动力问题，而且为其带来了庞大的资本和先进的技术，大大加快了纽约的城市化进程。人口的增多也推动了城市交通系统的完善和企业数量的增长。

根据美国《联邦宪法》规定：“任何州未经国会同意……不得与其他州或外国缔结契约”，美国作为联邦制国家，州际事务的管理权限来源于联邦政府。1921年，经美国国会批准，纽约州和新泽西州政府签订《纽约区管委会协定》，正式成立纽约新泽西港务局。纽约新泽西港务局作为跨州、跨行业的法定机构，且由州际联合立法创制的带有法定机构性质的公共实体，[1]其致力于发展和促进整个港口地区现代化，以改善管辖范围内的商业和贸易，主要负责管理两州大部分区域基础交通设施，囊括机场、城际隧道、桥梁、铁路、港口、公交枢纽等海陆空多方面的内容。随着港务局运营的顺利进行，其业务范围逐步拓展到商业不动产、废物处理、城市更新运动等多个领域，成为了纽约湾区中的重要角色。[2]

根据2012年修订的《纽约新泽西港务局章程》，纽约新泽西港务局的内部治理结构为“董事会（决策）-特定职能子公司（执行）-服务公司（精细化管理）”，具体而言，一是纽约与新泽西两州的州长经各自州参议院批准后，分别指定6名成员组成共计12人的港务局董事会负责决策，决策范围包括两个州授权从事的业务和项目；[3]二是成立了一批履行特定职能的下属子公司，如纽约-新泽西铁路公司、纽新港务局跨哈德逊河捷运和纽瓦克法律和通信中心城市更新公司。三是拥有服务于特定商业建筑的有限责任公司，如新世贸中心零售有限责任公司（New WTC Retail Owner LLC）。[4]

纽约新泽西港务局在财政上自给自足，其负责筹集营运其设施的经费，往往通过向市民收费、设置票价及其他设施使用费筹集。与此同时，改善基本建设、建造和购置设施所需的资金则是根据港务局自身信用评级筹集的，不依赖于纽约州和新泽西州的信用担保。[5]纽约-新泽西港务局的治理结构具有以下优点：一是实现了两州在权力分配、管理体制及运行构架上相对制衡的运作方式。这不仅有利于提高管理效率，而且体现了地位对等、权责一致的机构建制理念，因为它没有依据两州所占份额的多寡、经济实力或其他因素的差异而区别对待；[6]二是利用企业的形式，实现具体事务的市场化运转，避免了运营过程中可能出现的官僚化程序，提高港务局的经营效率；三是港务局不依靠政府拨款维持运转，既减轻了政府的财政压力又通过实现财务自由来确保了规划和管理的自由度。

作为非政府组织的纽约区域规划协会（RPA）积极参与湾区规划的设计与制定，提供了民间智库影响政府决策的重要样本。1921年，纽约区域规划委员会（RPA的前身）在支持纽约和周边地区改善工作的罗素·赛奇基金会资助下成立，[7]并在1929年发布了《纽约及周边地区区域规划》。作为纽约第一个长远性的、区域性的大都市区总体规划，其应对当下纽约湾区面临的急速增长的产业发展需求与原有城市建设水平不相匹配的矛盾提出了可行性的规划方案。纽约随即开始大量建设基础设施和城市建设项目，这也促使纽约在20世纪中期就成为全球领先城市，随后又在1968年、1996年、2017年编制并发布区域规划，每轮规划都是根据不同时期纽约湾区面临的社会需求而“量身定制”，在纽约湾区的发展上发挥了重要作用，纽约湾区重要的公共工程、经济开发和空间规划皆源于上述规划的理念和倡议。作为非政府组织的RPA，其提出的规划方案并不依靠政府赋予的权威，而是通过广泛的公众参与来兼顾各方的诉求与利益，以扎实的调查、研究和分析保证其规划的科学性。[8]为了保障规划的实施，一方面，纽约区域规划协会将规划措施和任务分解到各政府部门、行业企业和社会公众，实现指向性的引导，推动规划实施。另一方面，其利用社会力量实现规划实施的监督，并建立评价指标体系实行量化评价，通过设计相应的指标体系来评估实现区域经济、社会和环境三大目标的进展，使得规划实施的效果可以被测度，为评价规划和改进提供依据。RPA也得以在此基础上，加强对各级政府和企业实施规划进行监督。[9]可见，纽约湾区的区域规划和发展遵循了一个自下而上的模式，这使得规划更贴近于市场和社会需求。由非政府组织纽约区域规划协会进行区域规划，为区域的持续发展构建顶层设计，并整合区域中市民、企业和政府的力量共同襄助规划落地执行是纽约湾区发展的重要特点。[10]